在黑格尔与费希特的法哲学里，效力也未扮演任何角色。

陈鹏：《界定行政处罚行为的功能性考量路径》，《法学研究》2015年第2期。[22]国家土地管理局《关于对违法所得含义的解释的函》（[1990]国土[法规]字第43号：山东省土地管理局：你省招远县土地管理局1990年9月8日《关于没收招远五金造锁总厂非法所得土地的请示》收悉，现答复如下：《土地管理法》第四十七条所称‘违法所得，应当理解为依照非法行为一方应当交付给另一方的钱或物。

本文认为，合并立法更为可取，理由如下： 第一，合并立法的最大好处在于，其可以通过《行政处罚法》明确非违法没收的正当性。由于这一说明与第22条存在冲突，台湾采用的实际上就是合并立法。保安处分的程度与期限并不受到责任原则的限制[52]，它既不需要具有违法行为，因此可以对未参与违法活动的受益第三人违禁品所有权人实施没收。一方面，其他条款在立法角色和立法功能上都不涉及行为类型，而是其他实体性规则（如管辖权、执法依据等），但行政没收目前最需要的立法供给，就是明确自己的行为角色。（2）明知该物会被没收，仍以可责难的方式获取了该物。

譬如，要认定罚款是行政处罚，就必须证明被罚金钱必须是合法的，而不是偷盗之财。谭冰霖：《环境行政处罚规制功能之补强》，《法学研究》2018年第4期。[45]参见莫于川：《行政职权的行政法解析与建构》，载《重庆社会科学》2004年第1期。

同时，由省级政府实现赋权能够破解县级政府肆意放权的弊端，确保省域范围内改革推进的统一与规范。三、处罚权交由的具体适用 诚然，《行政处罚法》第24条第1款已经大致勾勒出处罚权交由的实施路径。在此，有必要将处罚权与处罚权限作简要区分。[34]只有解决乡镇政府、街道办事处执法职能供给不足、处罚权能相对缺失的问题，才能真正落实执法重心下移的全部功能期待。

经过近二十年的改革与探索，基层行政执法体制改革目标已然从被动的事权调整转变为主动的行政体制完善。2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出应整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，减少行政执法层级并加强重点领域基层执法力量。

（二）乱堆粪便、垃圾、柴草，破坏村容镇貌和环境卫生的。[62]参见陈天祥、齐卓、王国颖：《相对集中行政处罚权制度改革何以困难重重？——基于制度成本视角的分析》，载《江苏行政学院学报》2019年第1期。造成损失的，并应当赔偿：（一）损坏村庄和集镇的房屋、公共设施的。（二）以执法体制优化为落脚点的中央统筹性规划 在各地已充分开展试验的基础上，国家开始自上而下地推进基层行政执法体制改革。

[19]李德旺博士认为，《行政处罚法》第24条事实上是间接行政授权，由省、自治区、直辖市直接依据法律的交由决定为基层赋权。虽然《地方组织法》明确了乡镇政府的行政管理权，亦规定街道办事处代表区政府行使相应职权，但规定较为抽象、概括且具有宣示性，[37]无法从中析出相应的处罚权能。然而，允许行政机关将某一行政职权转移给另一机构或组织的法律、法规却大量存在。[1]参见胡建淼：《行政处罚法修订带来行政执法的新考验》，载《学习时报》2021年3月3日。

[16]参见张晓莹：《行政处罚的理论发展与实践进步——〈行政处罚法〉修改要点评析》，载《经贸法律评论》2021年第3期。[5]在此过程中，各地采取乡镇（街道）协助执法、设立县级政府部门派驻机构、街乡吹哨、部门报到、交办途径、基层相对集中行政处罚权、委托放权及授权明确乡镇（街道）独立执法主体等多种方式，实现执法重心的下移。

1.交由事项的边界 首先，相对集中行使处罚权的领域可以为基层执法提供借鉴。张晓莹副处长认为，下放行政处罚权既可以直接授予行政处罚权，也可以是委托、街道吹哨、部门报到等多种方式。

[26]因此，职权法定原则更为细致的体现应为管辖权的法定，包括职权管辖、地域管辖和级别管辖。[12]叶必丰教授表示，包括处罚权交由乡镇街道行使在内的执法权下沉到底并非法律授权和行政委托，职权转移制度同样难以支持，其本质属于执法事权的纵向配置，[13]与此表示类似，杨丹博士认为处罚权下放实质是执法权的纵向流转。[26]在法律用语上，管辖权与权限常作同义语使用，管辖权系就主观之观点，指称行政主体或行政机关执行特定行政任务之权利或义务。省、自治区、直辖市根据当地实际需要，可以决定由乡镇人民政府、街道办事处实施与基层行政管理相关的行政处罚。[24]参见熊樟林：《行政处罚地域管辖权的设定规则——〈行政处罚法（修订草案）〉第21条评介》，载《中国法律评论》2020年第5期。目前，中央总结了各地探索出的有益经验，为基层行政执法体制改革梳理出了较为清晰的优化思路，并着手开展相关法律的修改工作，引领与推动基层治理能力与水平的进一步提高。

二、处罚权交由的规范意旨与功能定位 关于处罚权交由规则的法律性质，理论与实务界讨论较多，分歧亦较大。处罚权交由规则的功能定位决定了第24条第1款在实施中的灵活多变性，在基层执法体制改革推进中需要实现规范性与有效性的平衡。

[10]参见莫于川等：《行政执法新思维》，中国政法大学出版社2018年版，第92页。[23]参见袁雪石：《〈中华人民共和国行政处罚法〉释义》，中国法制出版社2021年版，第165页。

有下列行为之一的，由乡级人民政府责令停止侵害，可以处以罚款。根据《行政处罚法》第24条第1款，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。

3.强化基层执法力量 中央不忘为本身羸弱的基层执法队伍配置优质的执法资源，提供基层行政执法必需的执法人员、保障经费以及装备投入，[10]将人财物下放到乡镇（街道），强化一线执法力量。考虑到管辖权转移基层后并非终局性地由乡镇政府和街道办事处承担，各省级政府应结合实施效果对赋权清单进行定期调整。2010年中央编办、中央农办、国家发改委、公安部、民政部、财政部联合发布《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，确定在河北、山西、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、山东、河南、湖北、广东、四川、陕西等13个省25个经济发达镇开展行政管理体制改革试点，按照强镇扩权的原则，赋予其部分县级经济社会管理权限，着力下放城建、环保、治安等涉及城市建设和管理方面的行政管理权限，并加大财政支持，赋予相应财力，增强发展能力。对此，应通过内、外部视角的融合去剖析处罚权交由的规范意旨。

注释: * 本文系2021 年度教育部人文社会科学国家人权教育与培训基地重大项目（项目编号：21JJD820005）和深圳市哲学社会科学规划课题（项目编号：SZ2020B028）阶段性成果。然而，传统的一事一授权方式在当下执法体制变革的时代已然显得不合时宜。

牵一发而动全身，《行政处罚法》修改后，基层行政机关之地位与职权也在悄然转变，基层行政执法体制改革工作依然任重而道远。从行政一体性角度考虑，将县级政府职能部门的管辖权转移至乡镇政府和街道办事处，实际是调整行政管理职权在县乡两级行政机关间的具体履行，[30]属于级别管辖之转移（纵向转移）。

其次，有关地方性事务的行政处罚可以交由乡镇政府与街道办事处行使。从行政权运行的有效性与有限性角度出发，[47]处罚权交由的具体适用存在行政职权的外部配置与内部结构两种规范视角，分别对应着处罚权交由决定主体、承接主体的确定以及权限范围的限制。

此外，《行政处罚法》的修改并不是终点，由此带来了法律适用与衔接问题更值得关注。[58]参见夏正林：《论乡镇法治政府建设路径的法治化》，载《苏州大学学报（法学版）》2021年第2期。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》强调扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构、推进集中审批服务和综合行政执法、建立务实高效的用编用人制度、探索适应经济发达镇实际的财政管理模式等改革任务。相反，通过赋权清单的形式将下放的处罚权打包授予乡镇、街道则更为便捷高效，不仅能够明确具体的处罚权限与事项，同时便于公开，让社会公众直观地知晓处罚实施主体与权责之变化。

[22]参见胡建淼：《分清行政职权的四种形态》，载《学习时报》2021年5月5日，第2版。[59]例如广东省明确下放给镇与经济社会发展水平相适应的行政许可、行政执法以及其他行政管理权。

基于保障和监督行政机关有效实施行政管理的需要，《行政处罚法》规定地方性法规不能设定限制人身自由、吊销营业执照的行政处罚。[2]在此背景下，新法第24条明确乡镇人民政府、街道办事处的处罚主体地位，促成行政处罚权的适当下放，推动执法重心进一步下移，顺应了行政执法体制改革的大方向。

实践中，上海市和北京市将辖区内所有街道办事处与乡镇政府确定为行政处罚实施主体，[60]其余省份则根据区域内基层执法之现状有选择地将部分乡镇政府、街道办事处确定为处罚实施主体。地方政府规章仅能设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。

本文地址： http://one.zhutima.com/?id=24

文章来源：天狐定制

版权声明：除非特别标注，否则均为本站原创文章，转载时请以链接形式注明文章出处。